《中国记者》杂志

一、主要背景

湖北省恩施市龍鳳鎮是李克強總理寄望的全國綜合扶貧改革試點，國土面積286平方公裡，全鎮轄18個村、1個社區，共2.39萬戶7.35萬人，其中農村人口1.75萬戶6.02萬人。2012年底總理視察時，龍鳳鎮農民人均純收入4185元，貧困發生率達41.9%，高出全國28.5個百分點。自2013年以來，龍鳳鎮搶抓綜合扶貧改革試點建設機遇，以體制機制創新為動力，在用好貧困地區政策性貸款、扶貧貼息貸款等政策的基礎上，創新金融扶貧體制機制，積極探索建立了“兩社兩司一卡一庫一平台”金融體系，為破解貧困地區農村扶貧開發資金難題，積累了大量有益的實踐經驗，極大地推動了區域經濟社會發展，加快了脫貧致富、全面建成小康社會的步伐。

二、主要做法

（一）成立“兩社”，整合財政分散資金，搭建金融扶貧平台。“兩社”，即專業合作社扶貧互助聯合社和村級扶貧互助社，均在工商部門注冊登記。具體來說就是，成立恩施市龍鳳鎮專業合作社扶貧互助聯合社，加強專業合作社之間互助合作﹔成立村級扶貧互助社，加強農民之間的資金拆借和互助合作。通過成立“兩社”，整合財政分散資金，搭建起金融扶貧平台，有效解決合作社、企業及農戶資金難題。一是整合財政分散資金。其一，恩施市龍鳳鎮專業合作社扶貧互助聯合社第一期實際吸納股本金3332萬元，主要來源為政府配套財政資金和各專業合作社入股資金：龍鳳鎮整合農業開發、現代農業、專項扶貧、水利及基礎設施建設等分散資金2000萬元，以恩施市國有資產管理股份公司的方式入股﹔31個專業合作社共入股1332萬元。其二，村級扶貧互助社首先在龍鳳鎮吉心村開展試點，注冊名為恩施市龍鳳鎮吉心扶貧互助有限責任公司，第一期實際吸納股本金71.7萬元：財政扶貧資金50萬元，19個農戶入股21.7萬元。在吉心村試點基礎上，其余18個村（社區）借鑒成功經驗，先后均成立了村級扶貧互助有限責任。二是創新資金運作方式。“兩社”以其所吸納的入股資本金形成互助“資金池”，與農村商業銀行、村鎮銀行、農業銀行、郵儲銀行等承貸銀行簽訂“助保貸”合作協議，主要採取“助農貸資金池”政府助信模式和入股社員內部互助兩種運作方式。一方面，以“資金池”作擔保，使銀行降低放貸門檻，對入股專業合作社和入社農戶按其入股資金放大5倍比例放款，重點解決專業合作社和農民缺乏貸款抵押物的難題。比如，恩施市開心休閑農業合作社因資金周轉困難，於2015年向聯合社申請擔保貸款500萬元，用於2000噸馬鈴薯深加工改擴建項目建設，不僅解決了資金難題，項目上馬后還解決了周邊30戶貧困戶的就業問題。再如，吉心村村民周賢江通過吉心村扶貧互助有限公司擔保貸款10萬元，購買200多隻山羊發展畜牧養殖業，不僅增加了自己的收入，還成為了當地創業致富帶頭人。另一方面，利用“資金池”資金，聯合社向入股專業合作社、村級扶貧互助有限公司向入股農戶進行內部拆借，實行內部資金短期周轉，形成資源內部互補，重點解決股東之間短期資金周轉難題。按目前方式，“兩社”每年可為專業合作社和農戶融資2.5億元左右。截止2015年12月，聯合社開展“助保貸”合作業務23筆，累計資金6713萬元﹔開展社員拆借業務34筆，累計資金8413萬元。已完成6個村級扶貧互助有限公司的登記注冊，開展融資業務7筆57.5萬元。三是加強資金監管。“助保貸”業務需經聯合社、承貸銀行和龍鳳鎮助保貸管委會（隻負責行政復議，不參與經營與管理）三道關口。融資流程：首先由聯合社對貸款戶主進行獨立考察，開具擬擔保函到指定承貸銀行﹔承貸銀行結合聯合社考察情況，開具放貸授信函到管委會﹔管委會上會復議通過后開具意見函到聯合社，聯合社向承貸銀行開具正式擔保函后，承貸銀行按程序放款。

（二）成立“兩司”，創新金融扶貧載體，實現金融扶貧全覆蓋。為方便企業和居民開展金融業務，恩施市協調湖北省、恩施州金融機構，在龍鳳集鎮設立農業銀行支行和在龍鳳鎮龍馬集鎮設立農村商業銀行支行、郵儲銀行支行的基礎上成立小額貸款公司和小額擔保公司。一是成立小額貸款公司。由恩施方圓貿易公司發起，經湖北省金融辦批准成立龍鳳鎮農業扶貧小額貸款公司，注冊資本5000萬元，為所有中小企業客戶提供短時流動資金，解決民間借貸過渡到正規金融的橋梁問題。二是成立小額擔保公司。申請州級擔保平台——農發融資擔保公司在龍鳳鎮設立辦事機構，引進民營融資擔保公司參與龍鳳試點建設，解決中小微企業無國有資產作抵押的貸款難問題。目前，該公司通過小額貸款和擔保，已為龍頭企業融資6000萬元。

（三）建立“一卡一庫”，創建信用評價新體系，優化金融扶貧生態環境。信用是金融扶貧體制機制創新的生命。“一卡一庫”，即為農民辦理較高額度信用卡，建立農村信用體系庫。以農村家庭和個人為基本單元，確定合理信用指標，用百分制計分辦法，開展信用村、信用組建設。農業銀行恩施市分行在龍鳳鎮吉星村開展試點，對該村642戶農戶用百分制信用評價體系，按年齡、健康狀況、個人品質、銀行信用記錄、家庭收入負債比、生產經營穩定性、家庭收入、家庭財產等8個指標進行信用等級測評，並設定為5A、4A、3A、2A、1A五個等級，根據得分情況，最終評定5A級農戶67戶、4A級農戶216戶、3A級183戶、2A級農戶69戶、1A級107戶。龍鳳鎮與農業銀行共同制定“農民信用卡”，對達到70分以上的農戶授信為3A級以上信用戶，發放信用卡和信用等級卡，農民隻需憑卡就可在銀行無抵押貸款5000元至50000元，有效解決了銀行融資“風險大、信息不對稱、成本高”的問題。

（四）建立農村綜合產權交易平台，有效拓展農村金融市場。山區農村資源豐富，但由於權屬不清，導致產權流轉難行、抵押受限、變現受阻。恩施市龍鳳鎮建立政府主導、民營投資、市場化運作、企業化管理的農村綜合產權交易平台，使農民財產權可以實現抵押融資。一是開展土地確權登記。龍鳳鎮以穩定完善土地承包關系為前提，按照所有權、承包權、使用權“三權分離”原則，對農村土地進行確權頒証，做到面積准，“四至”清，“人、証、地”三相符。二是出台政策推動農村產權交易。制定優惠政策，鼓勵市場主體和種養大戶對山林、土地連片成塊交易，規定山林交易量大於500畝、土地交易量大於300畝、流轉年限大於5年的，按50元/畝給予獎勵﹔鼓勵以農業生產要素量化折股入社分紅，將資產變股權,農民變股東。三是引進城市優勢企業投資農村。與武漢光谷產權交易平台對接，依法對山林、土地、宅基地及其他可依法交易的農村產權進行交易﹔服務中小企業“新三板”上市，支持中小企業拓寬公司融資渠道。通過農村產權交易平台，推動農村生產要素有序流動，全鎮共實現農村土地經營權流轉（租賃）4250戶2.8萬畝，每年兌現租賃費1400萬元，實現農村集體經營性建設用地交易10宗410畝，交易額2050萬元。探索建立遠程流動金融倉儲，通過把流動資產變為金融資產，解決企業融資難的問題。四是推動涉農保險發展，建立風險防控體系。龍鳳鎮加強“三農”保險機構和網點建設，推進保險與氣象、水利、畜牧等部門合作，運用現代技術手段，提升農業防災防損水平，降低固有的農業風險預期，為金融支持龍鳳試點提供風險保障。同時積極完善農業保險、農村小額保險、農村人身意外傷害保險與農村信貸的聯動機制，切實解決貧困農戶、涉農微小企業等弱勢群體“貸款難”問題。比如，龍鳳鎮協調中國人壽恩施市支公司出資2190元，為紙廠河組和茶園溝組的73戶計生家庭購買計劃生育家庭意外傷害保險，平均每戶享有意外傷害保險保障3萬元，意外醫療保障0.8萬元。

三、主要成效

恩施市龍鳳鎮創新金融扶貧體制機制，發展融資擔保業，有效緩解了“三農”融資難、融資貴等問題。

（一）小錢撬動大錢，有效緩解了貧困地區農村農民融資難、融資貴、融資時間長的問題。“兩社”的組建用社員的小錢撬動了銀行的大錢，用財政的小資金撬動了銀行的大資金，使金融機構降低了放貸門檻，不需要國有資產作抵押，隻需要集體資產房屋、土地、山林、長期租賃場地、訂單、活動資產及集生產、加工、銷售於一體的成熟產業鏈等均可參與聯合社融資。農村綜合產權交易平台，使農村農民的資源變為資產，資產變為資金，農村集體土地、山林、房屋等財產權可以實現抵押融資。

（二）小貸款助力大發展，加快推動了龍鳳鎮經濟社會跨越發展。2015年，龍鳳鎮實現生產總值達16.89億元，比2012年增長50%﹔城鎮常住居民人均可支配收入達21560元，比2012年增長122.3%﹔農村常住居民人均可支配收入達7954元，比2012年增長90%。通過實施產業扶貧、搬遷扶貧、定向扶貧等三種方式，龍鳳鎮近3年累計減貧5324戶18371人，2016年將全部脫貧﹔重點貧困村整村推進累計投入資金3490萬元。小學入學率100%，初中三年鞏固率98.8%;村衛生室標准化建設達標率100%﹔廣播電視覆蓋率100%﹔城鄉居民社會養老保險覆蓋率95.6%。

（三）小政府實行大服務，有力促進了貧困地區“政、銀、農”三方共贏。恩施市龍鳳鎮探索建立“兩社兩司一庫一卡一平台”，搭建金融服務大舞台，提供金融大服務，為“政、銀、農”三方共贏找到了結合點。一是為政府推動區域經濟社會發展帶來了新的平台，政府用少量的財政資金撬動了銀行的大資金，用小貸款推進了大發展，實現了政府盈利、做到了政府滿意。二是金融產品的豐富，為銀行資金找到了出路，達到了金融增效的目的，實現了金融機構盈利、金融機構滿意。三是在各家金融機構的資金的支持下農民專業合作社迅速發展壯大。截止2015年末，龍鳳鎮農民專業合作社達124家，覆蓋19個村（社區），通過一年的運行，獲得融資專業合作社帶動農戶就業上萬戶，重點培植了畜牧、蔬菜、茶葉、煙葉等區域性主導產業，為龍鳳鎮農民長期脫貧致富找到了根本出路。

四、重要啟示

（一）創新金融扶貧體制機制是推動綜合扶貧改革的重要抓手。金融是拉動經濟發展的重要力量，資金短缺是貧困地區經濟社會發展的致命瓶頸。龍鳳鎮創新金融扶貧體制機制，拓寬融資渠道，有效解決綜合扶貧改革融資難、融資貴等問題，充分証明了隻有全面推進金融扶貧體制機制創新，讓更多的金融活水流向實體經濟，才能使社會資源得以合理配置，才能使穩增長、促改革、調結構、惠民生的目標得以實現。

（二）金融扶貧體制機制創新必須充分發揮財政資金的導向作用和扛杆作用。實踐告訴我們，龍鳳鎮專業合作社扶貧互助聯合社和村級扶貧互助社“兩社”融資能力的增強，關鍵得益於恩施市財政資金管理和使用機制的創新，得益於恩施市財政資金的引導作用和杠杆作用的發揮，引導金融和社會資本參與、支持綜合扶貧改革事業。

（三）金融機構要努力創新信貸產品和信用支農模式。美國經濟學家熊彼特曾說：“有價值的競爭不是那種競爭（價格競爭），而是新產品、新技術、新供應來源、新組織形式的競爭”。龍鳳鎮“兩社兩司一庫一卡一平台”的建立與運作不僅促進了金融業自身的發展壯大，還對優化產業結構，推進綜合扶貧改革，加快貧困地區發展起到了至關重要的作用。由此可見，在金融扶貧體制機制創新中，金融機構必須通過信貸產品和信用支農模式創新，切實緩解小微企業和“三農”融資難、融資貴的矛盾和問題。

（四）推進金融扶貧體制機制創新的同時必須加強風險防范。金融扶貧體制機制創新能放大金融體系的功能，給農村金融機構帶來效率與活力，推進農村經濟社會發展，但同時也會放大原有的風險和帶來新的風險。因此，在推進金融扶貧機制機制創新中，必須建立有效的風險防范機制。一是要不斷優化貧困地區信用環境。依托地方政府推進農村信用體系建設，針對農戶及個人建立相應的信用評級、信用登記制度,形成農戶信用數據庫﹔積極開展信用村、信用鄉鎮創建工作,不斷增強公眾誠信意識。二是要嚴格按照申請、審核、放貸、貼息的程序對金融扶貧資金實行放款集中簽審，嚴格把好貸款發放關。三是要加強貸后管理，確保金融扶貧的可持續發展。